פרק 3 מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים

Transcription

1 פרק 3 פרק 3 מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים

2 פרק 3 מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים א. מבוא 1 ב. גיבוש המדיניות ב ויישומה בשנות והשישים 3 החמישים רקע הממשל הצבאי 7 3. הפקעת קרקעות 12 הליברלי-שוויוני השיקול ישראלית 16 אזרחות מגמות של שילוב תוך פיקוח 17 ג : בעקבות ביטול הממשל הצבאי, מלחמת ששת הימים והאינתיפאדה הראשונה 20 ד. ממשלת רבין-פרס, : התחלת מדיניות של העדפה מתקנת 24 ה. ממשלת נתניהו הראשונה וממשלת ברק: ממשלת בנימין נתניהו 2. ממשלת אהוד ברק 29

3 ו. מדיניות הממשלות אחרי אירועי אוקטובר 2000 )ממשלות שרון, אולמרט ונתניהו: 35 ) ממשלת אריאל שרון ממשלת אהוד אולמרט ממשלת נתניהו השניה ז. מדיניות הממשלה: צללים ואורות ביקורת על מדיניות הממשלה 2. שינוי ותמורה 46 ח. מדיניות הממשלה: מבט משווה על פי תקופות משנה וממשלות 51 הממשלה 60 ט. חסמים במדיניות אופייה היהודי של המדינה 2. החסם הביטחוני החסם הבירוקרטי הפיצול במערכת הפוליטית הסכסוך הישראלי-פלסטיני 65 י. ועדת אור והמלצותיה 66 והמלצותיה 69 יא. ועדת לפיד המלצות בעניין המגזר הערבי 2. המלצות הנוגעות למנהיגות המגזר הערבי המלצות הנוגעות ליחסים בין משטרת ישראל לבין האוכלוסייה הערבית עמדות הציבור הערבי כלפי ועדת לפיד 72

4 יב. המלצות ועדת אור במבחן המציאות 74 מקורות 81 לוחות 14 שינויים בשטח השיפוט של יישובים ערביים )בדונמים( לוח 1: לוח 2: המדיניות של ממשלת רבין-פרס לעומת הסכם ההצטרפות ל"גוש הרוב החוסם" 25 לוח 3: ההקצבה בתכנית הפיתוח הרב-שנתית לפי משרדי הממשלה ושיעור הביצוע הסופי 31 לוח 4: המענק הממוצע לנפש בש"ח, לוח 5: לוח 6: לוח 7: לוח 8: לוח 9: מפות מפה 1: מדדי השיפור בחיי האוכלוסייה הערבית: תמותת התינוקות, תוחלת החיים ושנות הלימוד 47 תמורה במדיניות הממשלה ובפעולותיה החל בשנות התשעים של המאה העשרים 48 מספר ההחלטות שהתקבלו בענייני האוכלוסייה הערבית בישראל, השוואת עיקרי קווי היסוד של ממשלות ישראל בעניין האזרחים הערבים והדרוזים, החלטות הממשלה על תכניות פיתוח ליישובים ערביים ובדוויים, מפת אזורי המגורים של האוכלוסייה הערבית )אומדן האוכלוסייה לשנת 2009( 8 מפה 2: אזורי הממשל הצבאי, איורים איור 1: תהליך גיבוש קווי המדיניות בעניין האזרחים הערבים ומעקב אחר ביצועם 33

5

6 מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים 1 א. מבוא פרק זה עוסק במדיניותה של ממשלת ישראל כלפי האזרחים הערבים במדינה ובפעולותיה במגזר הערבי. מדיניות הממשלה היא תכנית פעולה המכוונת לקבלת החלטות לשם השגת מטרות על פי יתרונות שנשקלו. היא עשויה לבוא לידי ביטוי בפעולות של משרדי הממשלה ושל הגופים הכפופים להם, בהחלטות הממשלה הקשורות בין השאר בהקצאת משאבים וכן בייזום פעולות חקיקה ובאכיפת חוקים. מדיניות ממשלה עשויה להיות לא מתוכננת, ובמקרה זה פעולות הממשלה או אף היעדר עשייה בתחום מסוים יהיו למעשה ביטוי של מדיניות. הממשלה איננה הגורם היחיד המשפיע על האזרחים הערבים גם גופים הפועלים לצדה עשויים להשפיע עליהם. למשל, הרשות המחוקקת יכולה לחוקק חוקים שאינם תואמים את מדיניות הממשלה או להשפיע על פעולותיה באמצעות ועדות הכנסת, והרשות השופטת יכולה לקבל החלטות ולפסוק דין בניגוד להחלטות הממשלה ולמדיניותה אם השופטים סבורים שהן סותרות את ערכי היסוד של המדינה. גוף מעין-ממשלתי נוסף שהיה פעיל לצד הממשלה במגזר הערבי היה ההסתדרות הכללית, ובזכות כוחה הכלכלי היא סייעה לממשלות מפא"י לגייס את תמיכתם הפוליטית של האזרחים הערבים. מדיניות הממשלה מתגבשת על רקע האתגרים המקומיים, האזוריים והבין-לאומיים של מדינת ישראל; היא מושפעת מהאתוס הלאומי ומנסיבות הסכסוך שבעקבותיו קמה מדינת ישראל וגם מהשיח הציבורי הרווח בציבור היהודי ובציבור הערבי. פרק זה סוקר את מדיניות הממשלה בעיקר כפי שהיא באה לידי ביטוי בפעולותיה ובהצהרות ראשיה. ששת החלקים הראשונים של הפרק סוקרים את מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים מנקודת מבט היסטורית למן קום המדינה בשנת 1948 ועד ימינו. במסגרת זו דנה הסקירה בהשפעותיה של תקופת הממשל הצבאי )אשר יש הטוענים כי חותמה ניכר עד היום( ובמדיניות הפקעת הקרקעות בשנותיה הראשונות של המדינה וכן בתמורה שחלה במדיניות הממשלות השונות משנת 1992 והלאה, אשר התבטאה בין היתר בהחלת תכניות פיתוח לאוכלוסייה הערבית.

7 2 חלקיו האחרים של הפרק מציגים מבט משווה על מדיניות הממשלה תוך הצגת צללים ואורות בה. מובא פירוט של חסמים העומדים בפני החלת מדיניות שוויונית כלפי המיעוט הערבי בישראל, מוצגת הביקורת שנמתחה על מדיניות הממשלה ומובא דיון נרחב במסקנותיהן של ועדת אור ושל ועדת לפיד ובמידת היישום של המלצותיהן.

8 מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים 3 ב. גיבוש המדיניות ב ויישומה בשנות החמישים והשישים 1. רקע הספרות התאורטית )בעיקר בתחום מדעי המדינה( מבחינה בארבעה מודלים 1 בסיסיים של יחסי רוב-מיעוט: א. בניית אומה או בניית קונסנזוס - מודל החותר לגיבוש זהות משותפת, חד- לשונית, חד-תרבותית וחד-לאומית. המודל עשוי ללבוש צורה של הטמעה או של כור היתוך. צרפת וארצות-הברית הן דוגמאות מובהקות ליישומו של מודל זה. ב. דמוקרטיה התאגדותית )או קונסוציונאלית( במודל זה נשמרת החלוקה העדתית והשלטון מכיר בזהויות השונות ובתרבויות הנפרדות על בסיס של חלוקת הכוח הפוליטי ושל פשרה בין הקבוצות. שווייץ ובלגיה הן דוגמאות למודל זה. ג. פלורליזם לא-שוויוני מודל המזוהה בדרך כלל עם עקרון השלילה. גם כאן נשמרת החלוקה האתנית, אך במקום פשרה ושיתוף הרוב שולט במוסדות, משליט את תרבותו, מקצה לעצמו משאבים ונוטה להתעלם מצורכי המיעוט. ד. "דחיקה החוצה" דגם קיצוני של הדרה מוחלטת של המיעוט ושל חתירה לגירושו ממסגרת הרוב. 2 ישראל מתאפיינת במודל ג' פלורליזם לא-שוויוני. מאז אירועי אוקטובר 2000 )ראו פרק 2( ניכרת שאיפה של אישים יהודים וערבים בהנהגה הפוליטית והאזרחית לשנות מודל זה. שיח האליטות של הערבים בישראל, 1 סמי סמוחה, "מדיניות קיימת ואלטרנטיבית כלפי הערבים בישראל", מגמות, כ"ו/ 1 )ספטמבר,)1980 עמ' הערת העורך: מסקנה זו לא הוזכרה במהדורה הראשונה.

9 4 כפי שהשתקף במסמכי החזון שפורסמו בשנים )ראו פרקים 2 ו- 7 (, מציע לאמץ את מודל ב' כדי לקרב את מדינת ישראל למדינה דו-לאומית. לעומת זאת, שיח של חברי ממשלה וחברי כנסת יהודים הרואים את הערבים כ"בעיה" דמוגרפית, חקיקת חוקים כמו "חוק ועדות הקבלה" ליישובים קהילתיים קטנים ו"חוק הנכבה", הצעות חוק פרטיות שהגישו חברי כנסת יהודים )שלא אושרו, אך הן משקפות שיח ציבורי( המכוונות לחזק את מעמדם של היהודים ולהחליש את מעמדם של הערבים כל אלה משקפים נטייה להדרת הערבים, דהיינו התקרבות למודל ד'. עם זאת, מודל ג' מבטא את מדיניותן של ממשלות ישראל, הפועלות באופן אטי ומתמשך לצמצום הפערים הכלכליים בין המגזרים ולשילוב 3 הערבים בחברה ובכלכלה )יש הטוענים שהפעילות אטית מדי ואינה מורגשת(. שלמה אבינרי מציג שני טיפוסי על של יחסי מיעוט-רוב: טיפוס של התבוללות כפויה וטיפוס המכיר בפלורליזם ובשונ ות של קבוצות מיעוט במדינה, לעתים תוך נכונות להתפשר בדרכים שונות, למשל על בסיס טריטוריאלי או על בסיס 4 תרבותי, ולעתים בלא נכונות להתפשר כלל. עם תום הקרבות ב וגם במהלכם לא גיבשה ישראל מדיניות ברורה כלפי המיעוט הערבי. ודאי שלא הייתה קיימת "תכנית מגירה" מוכנה מראש; למעשה, העובדות נקבעו בשטח, הן על פי הנחיות כלליות מטעם הדרג המדיני והן על פי החלטות של מפקדים בשטח. עם זאת, לאחר סיום המלחמה ועם כינון מוסדות המדינה, גובשו קווי פעולה ברורים. בין החוקרים ניטש פולמוס בדבר אופייה של המדיניות שאימצה ישראל; אנשי אסכולה אחת, אשר הבולטים בה הם איאן לוסטיק Lustick) (Ian וסמי סמוחה, גורסים כי דגם השליטה מיטיב לתאר את מדיניותה של מדינת ישראל כלפי המיעוט הערבי. לדברי סמוחה, מדיניות זו "כוונה בפועל למסד שליטה יעילה בערביי ישראל לתקופה בלתי מוגבלת, כדי לנטרלם כאיום על ביטחונה 3 הערת העורך: פסקה זו לא נכללה במהדורה הראשונה. 4 שלמה אבינרי, "מיעוטים לאומיים במדינות לאום דמוקרטיות", בתוך: אלי רכס )עורך(, הערבים בפוליטיקה הישראלית: דילמות של זהות, אוניברסיטת תל - אביב: מרכז משה דיין ללימודי המזרח התיכון ואפריקה, 1998, עמ'

10 מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים 5 ועל אופייה היהודי-ציוני של המדינה, וכדי לרתום את משאביהם לטובת הרוב היהודי". 5 כך גם לוסטיק: "מטרות ההנהגה הישראלית ]...[ התרכזו סביב פיתוח מדינה, חברה וכלכלה יהודיים חזקים", וחתרו לקליטת עולים ולהשגת נתח גדול מרכושם של הערבים. 6 על פי גרסה זו, המדיניות יושמה באמצעות שני מנגנונים מרכזיים תלות כלכלית ופיקוח פוליטי וכך התאפשר למדינה למנוע מהציבור הערבי להתארגן באופן עצמאי ולהגיע לידי ביטוי פוליטי אפקטיבי באמצעות "בידול, תלות וקואופטציה". הלל כהן מאשש את הטענות בדבר שליטת ישראל באזרחים הערבים במדינה בכל הנוגע לביטחון באמצעות רשת של סוכנים, של סייענים ושל משתפי פעולה אשר הפעיל המודיעין הישראלי באוכלוסייה הערבית כמכשיר להשגת יעדים 7 פוליטיים וביטחוניים. גם יאיר בוימל נוטה להזדהות עם גישה זו. לשיטתו, דוד בן-גוריון, שעיצב את יסודות המדיניות כלפי הערבים במדינה, תמיד ראה בהם אויבים "ולכן שאלת השוויון והליברליות כמעט לא העסיקה אותו". 8 בוימל גורס כי לאחר קום המדינה סירב בן-גוריון להעניק להם אזרחות ולקבלם להסתדרות. חוקרים ערבים אחדים מפרשים ביתר חומרה את מדיניותה של ישראל. למשל, הסוציולוג אליא זורייק ראה את יחסה של מדינת ישראל כלפי האזרחים הערבים במסגרת מודל נאו- מרקסיסטי של "קולוניאליזם פנימי", דהיינו יחס של שליטה וניצול שאוכלוסיית מהגרים המונהגת בידי יוצאי אירופה מפגינה כלפי הנתינים. 9 איאן לוסטיק אף טען כי מדיניות השליטה כללה גם קואופטציה של העילית הפוליטית של החברה 11 הערבית., 10 5 סמוחה )הערה 1 לעיל(. 6 איאן לוסטיק, ערבים במדינה היהודית, חיפה: מפרש, הלל כהן, ערבים טובים, ירושלים: עברית, יאיר בוימל, צל כחול לבן: מדיניות הממסד הישראלי ופעולותיו בקרב האזרחים הערבים, השנים המעצבות: , חיפה: פרדס הוצאה לאור, 2007, עמ' 21. Elia T. Zureik, The Palestinians in Israel: A Study in Internal Colonialism, London: 9 International Library of Sociology, Routledge & Kegan Paul, איאן לוסטיק, ערבים במדינה יהודית, חיפה: מפרש, הערת העורך: מסקנותיהם של איליא זוריק ושל איאן לוסטיק לא נכללו במהדורה הראשונה והן נוספו למהדורה הנוכחית.

11 6 אין ספק שמודל השליטה עשוי להסביר רבים משורשי המדיניות של ישראל כלפי המיעוט הערבי. לעומת זאת, חוקרים אחרים בהם רכס, שמיר, הראבן, אוסצקי-לזר ורייטר גורסים, כי הצידוד במודל השליטה משקף גישה חד-ממדית ודיכוטומית, הדוחקת לקרן זווית מערכת מורכבת של התלבטויות והתחבטויות בין שני שיקולי יסוד שעמדו בבסיס המדיניות של ישראל כלפי הערבים עם הקמת המדינה שיקולים ששיקפו את המתח המובנה הטבוע באופייה של המדינה בין הגדרתה כמדינת העם היהודי לבין הגדרתה כמדינה דמוקרטית, המחויבת לערכי שוויון ולאזרחות מלאה. שיקול זה הושפע בין היתר מרגישותה של מדינת ישראל החדשה לדעת הקהל של מדינות המערב. היטלטלות זו בין שני קטבים מנוגדים נסקרה, כאמור, בהרחבה על ידי החוקרים שצוינו לעיל. בוימל, לעומת זאת, מפחית בחשיבותם וגורס כי אם אכן הייתה התלבטות מעין זו, היא הייתה שולית. נראה שהמדיניות שאומצה התבססה על שילוב של כמה גישות, כפרי של פשרה בין מגמות סותרות ששיקפו את הקיטוב בין אופייה של מדינת ישראל כמדינה יהודית, שהעמידה לכאורה את צורכי הרוב מעל לכל שיקול אחר, לבין אופייה כמדינה דמוקרטית, המעמידה את יסוד השוויון בין האזרחים כנר לרגליה. שלושה שיקולי יסוד עמדו ביסודה של המדיניות של ישראל בסוף שנות הארבעים ובתחילת שנות החמישים: השיקול הביטחוני, השיקול הלאומי והשיקול הליברלי- שוויוני. השיקול הביטחוני ראה באזרחים הערבים סכנה פוטנציאלית לביטחון המדינה ולעתידה כמדינה יהודית. יאיר בוימל גורס, שברקע למדיניות הממשלה כלפי הערבים בישראל בעשור הראשון, ובייחוד בין מלחמת 1948 למלחמת סיני ב- 1956, עמד רעיון הטרנספר. באותה תקופה שררו בקרב יהודים וערבים בישראל ציפייה וחשש מפני מלחמה שנייה בין ישראל לבין שכנותיה. לדבריו, היו ערבים שקיוו שמלחמה שנייה תוכיח כי המדינה היהודית היא ישות חולפת, ואילו בקרב היהודים שררה התקווה שהפעולה המלחמתית תביא לידי היעלמותו של הציבור הערבי במדינה או לפחות לצמצום ניכר בגודלו. תפיסת עולם זו מצאה את ביטויה בהחלת ממשל צבאי על האזורים המאוכלסים בערבים. השיקול הלאומי נועד להבטיח שליטה של היהודים במשאבי הקרקע והביא להפקעה נרחבת של קרקעות בבעלות ערבים, ואילו השיקול הליברלי-שוויוני ביטא את

12 מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים 7 הפן הדמוקרטי באופייה של המדינה והוליד מדיניות של שילוב הדרגתי של הערבים כאזרחים שווי זכויות. 2. הממשל הצבאי בצלו של הרושם הכבד של הקרבות ב- 1948, וכל עוד נמשך מצב המלחמה בין ישראל לבין מדינות ערב השכנות והערבים הפלסטינים תושבי הארץ שרצו לבנות מדינה על כל שטחה של פלסטינה המנדטורית, ראתה הממשלה באוכלוסייה הערבית בעיה ביטחונית, מעין "גיס חמישי" בפועל או בכוח. הכלי הראשי למימוש המדיניות הביטחונית היה הממשל הצבאי, שהוקם רשמית באוקטובר 1948 בחמישה אזורים המאוכלסים בערבים: נצרת, הגליל המערבי, רמלה-לוד, יפו והנגב. עם זאת, בערים המעורבות יפו, רמלה ולוד, שם התגוררו בכפיפה אחת ערבים ויהודים ולא היה אפשר לאכוף את הממשל הצבאי, הוא בוטל באורח רשמי כבר ב- 1 ביולי 1949 והשלטון בהן עבר לידיים אזרחיות.

13 8 מפה 1: מפת אזורי המגורים של האוכלוסייה הערבית )אומדן האוכלוסייה 12 לשנת 2009( סוריה הרי הגולן כנרת לבנון עכו חיפה הים התיכון ירדן הגדה המערבית לוד תל-אביב- יפו רמלה ירושלים ים המלח רצועת עזה אוכלוסייה ערבית באר-שבע 650,000 גליל 230,000 משולש 130,000 נגב ערים מעורבות 90,000 1,100,000 סה"כ מצרים )חצי האי סיני( 12 מקור: Yitzhak Reiter, National Minority, Regional Majority: Palestinian Arabs versus Jews in Israel, New York: Syracuse University Press, 2009, p. 1.

14 מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים 9 13 מפה 2: אזורי הממשל הצבאי, מקור: בנימין נויברגר, המיעוט הערבי: ניכור והשתלבות, יחידה 11, קורס "ממשל ופוליטיקה", תל - אביב: האוניברסיטה הפתוחה, 1988, עמ' 13.

15 10 הטיעון העיקרי בזכות הקמת הממשל הצבאי היה הצורך למנוע את שובם של תושבים ערבים, שהפכו לפליטים, למקום מושבם הקבוע )ערים וכפרים(, אשר ממנו יצאו או גורשו, אולם למעשה סמכויותיו של ממשל זה היו בלתי מוגבלות. ועדת רטנר שמינתה הממשלה בשנת 1955 כדי לבדוק את הממשל הצבאי הגדירה את מטרותיו )בין היתר( כדלקמן: 1. לשמש גורם מרתיע לפעולות עוינות )כמו הסתננות, חבלה וקשר עם האויב(; 2. לאפשר ביקורת ומעקב אחר תנועתם של אזרחים ערבים; 3. למנוע את חזרתם של פליטים ערבים לכפריהם ולעריהם בארץ, לקרקעותיהם ולשטחים שנאלצו לנטוש במהלך המלחמה ובעקבותיה, אשר חלקם היה מיועד להתיישבות עולים יהודים; 4. להבטיח את קיום הסטטוס-קוו באזורים שנכבשו כדי שתושביהם הערבים לא יחזרו אליהם; 5. לתמוך בביטחונם של יישובי העולים בפריפריה ולהפריד בינם לבין האוכלוסייה הערבית; 6. למנוע תחרות בשוק העבודה שהייתה מקשה על העולים החדשים למצוא תעסוקה. בעיני הערבים היה הממשל הצבאי מנגנון שנוא אשר חדר אל חייהם הפרטיים והקיבוציים, סימל את יחסה האמיתי של המדינה אליהם, הגביל את מרחב יישובם וסייע להפקעת אדמותיהם ואף מנע מהם להשתלב בחברה האזרחית ולהנות מזכויותיהם מכוח החוק. הפער הגדול בין הצהרות ראשי השלטון בישראל בדבר הרצון לקיים משטר דמוקרטי ושוויוני לכל תושבי המדינה לבין חיי היום-יום הבלתי נסבלים של האזרחים הערבים תחת עולו של הממשל הצבאי לצד צעדים נוספים כמו הפקעת הקרקעות המואצת והבידול של הערבים משאר האוכלוסייה יצרו מציאות של ניכור ושל הפרדה בין הערבים לבין המדינה, שתוצאותיה ניכרות עד היום. הממשל הצבאי השתמש בתקנות ההגנה )שעת חירום( שחוקקו הבריטים בשנת 1945, והן אפשרו לו לשלוט בערבים שליטה מוחלטת ובעיקר למנוע מהם לנוע בחופשיות. סברי ג'ריס היטיב לתאר את אופן חדירתו של הממשל הצבאי לפרטי חייהם של האזרחים הערבים: "]הממשל הצבאי[ מתערב בחייו של האזרח הערבי מיום לידתו ועד יום מותו. הוא בעל המילה האחרונה בכל העניינים הנוגעים לפועלים,

16 מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים 11 לחקלאים, לעובדים מקצועיים, לסוחרים ולמשכילים, לחינוך ולשירותים חברתיים. הוא מתערב ברישום לידות ופטירות ואפילו בנישואין. הוא מתערב בעניינים הנוגעים לאדמה ובמינויים ובפיטוריהם של מורים ושל פקידי ציבור. לעתים הוא מתערב באופן שרירותי גם בעניינים הקשורים למפלגות פוליטיות, בפעילויות פוליטיות 14 וחברתיות ובענייניהן של מועצות מקומיות ועירוניות". אחת הפרשות הקשות ביותר שהתרחשה בתקופת הממשל הצבאי )אף שלא נגרמה ישירות עקב מדיניות זו( היא פרשת טבח כפר קאסם. ב- 29 באוקטובר 1956, ערב מבצע סיני, ירה למוות כוח של חיילי מג"ב ב- 49 תושבים ערבים מכפר קאסם שחזרו מעבודתם בשדות בלא שידעו על הקדמת מועד העוצר שהוטל על כפרם. אף שדלפו שמועות על רצח אזרחים חפים מפשע, ניסו הממשלה והצנזורה בעיתונות העברית להסתיר את עובדת התרחשותו של הטבח בכפר קאסם. רק כעבור חודש וחצי )ב- 12 בדצמבר 1956( מסר ראש הממשלה דוד בן-גוריון הודעה מפורטת בכנסת על הטבח והגדיר אותו "מעשה זוועה ]...[ הפוגע ביסודות הקדושים ביותר של המוסר האנושי השאוב מתורת ישראל". רוסתום בסתוני ) (, עורך העיתון אל-פג'ר באותה תקופה, שכיהן בשנים כחבר כנסת מטעם מפ"ם, כתב: "פרשת כפר קאסם היא תוצאה של מדיניות בת עשר שנים הרואה את הערבי דרך כוונת הרובה, רואה בו אויב המדינה וגיס חמישי שאי-אפשר להאמין לו. ]...[ לא היה זה פשע של הריגה בלבד, אלא תופעה של הפליה לאומית קיצונית השוררת בקרב חוגים מסוימים". טבח כפר קאסם נשאר עד היום פצע וטראומה בזיכרון הקולקטיבי של הערבים בישראל. הממשל הצבאי בוטל בדצמבר 1966 לאחר שהתחוור כי החשש הביטחוני נעדר ביסוס, שכן כמעט לא נרשמה מעורבות פעילה של ערבים אזרחי ישראל בפעולות נגד המדינה או נגד אזרחיה. במבט לאחור, נראה כי הסיבה להתמשכותו של הממשל הצבאי לא הייתה רק הצרכים הביטחוניים המידיים שלשמם הוקם, אלא גם האפשרות לנצלו לצרכים כלכליים, כמו שליטה על שוק העבודה, על התכנון Press, ,Sabri Jiryis, The Arabs in Israel, New York: Monthly Review מצוטט אצל: מרואן דלאל )עורך(, אוקטובר 2000: משפט ופוליטיקה בפני ועדת אור, חיפה: עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל, 2003, עמ'

17 12 החקלאי ועל שיווק התוצרת, ואף לצרכים פוליטיים כמו גיוס קולות בבחירות, בעיקר בידי מפא"י, והצרת צעדיהם של גורמי אופוזיציה. בוימל מפרט בספרו כיצד הוצאה אל הפועל המדיניות של מניעת התארגנות פוליטית, בין היתר באמצעות "טיפוח הפילוג הפנים-ערבי והעמקתו" וכן באמצעות "מניעת היווצרותה 15 של הנהגה ערבית". 3. הפקעת קרקעות מדיניות הממשלה בתחום הקרקעות ובתחום התכנון והבנייה נוגעת בעצב רגיש מאוד של היחסים בין המדינה ואזרחיה הערבים. הסכסוך היהודי-ערבי והסכסוך הישראלי-פלסטיני נושאים אופי טריטוריאלי. המצב שהתהווה בישראל אחרי 1948 חייב את מוסדות המדינה למצוא מקום לקליטת מיליון עולים ויותר בשלב הראשון. הפתרון שנמצא התבסס בראש ובראשונה על העברת אדמות ובתים של פליטים פלסטינים )"נפקדים" בלשון חוק נכסי נפקדים 1950( לידי המדינה, והיא הקצתה רכוש זה להתיישבות של יהודים. הערבים שנותרו בישראל בשנת 1948 ראו באדמות שהולאמו הפקעה של רכוש השייך גם להם משום שהנכסים היו בבעלות קרובי משפחתם וחלק מהם היו היורשים בכוח של רכוש זה. המדינה לא הסתפקה בנכסי הנפקדים; בשנות החמישים, השישים והשבעים היא הפקיעה גם חלק מהקרקעות שהיו בבעלות אזרחים ערבים. חלק ניכר מאדמותיהם של הערבים בישראל הופקע בידי ממשלות ישראל, בעיקר בעשור הראשון לקיום המדינה אך גם לאחר מכן. מאז אירועי "יום האדמה" ב הצטמצמה הפקעת הקרקעות במידה ניכרת, אולם מעת לעת היא נמשכת, למשל בעת סלילת כביש חוצה ישראל )"כביש 6"(. בשלבים הראשונים 16 של סלילת הכביש הופקעו מאזרחים ערבים 1,833 דונמים שהיו בבעלות פרטית. מאז הקמת המדינה הופקעו לא רק אדמות של ערבים אלא גם קרקעות של יהודים, אולם דו"חות של מ נהל מקרקעי ישראל מלמדים שמרבית הקרקעות 15 בוימל )הערה 8 לעיל(, עמ' ראסם ח'מאיסי, דרך 6 והיישובים הערביים: איום או מנוף?, ירושלים: מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, 1999, עמ' 41.

18 מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים 13 שהופקעו נמצאו באזורים המאוכלסים ברובם בערבים )כמו אזורי הצפון, ירושלים 17 והדרום(, ואילו מיעוטן באזורים המאוכלסים בעיקר ביהודים, דוגמת אזור המרכז. בעיני הערבים, אבדן הקרקעות מסמל בראש ובראשונה את השינוי לרעה שחל במעמדם עם קום המדינה, אך נודעה לו גם משמעות מוחשית רבה, שכן הוא פגע פגיעה ממשית בעצמאות הכלכלית של היישוב הערבי וכפה עליו תלות יתר במשק היהודי לצורכי פרנסה ותעסוקה. בנימין נויברגר מזכיר כי בשלהי תקופת המנדט הבריטי היו רק 8% מהאדמות בארץ בבעלות של יהודים לעומת 48% שהיו בבעלות ערבים )היתר, 44%, היו בבעלות המדינה(. לאחר קום המדינה עברו יותר מ- 90% מהאדמות לידי יהודים )בבעלות פרטית או ציבורית(. על פי ההערכות, מלבד "האדמות הנטושות" של הפליטים הפלסטינים שעזבו את שטח מדינת ישראל, הופקעו מאז קום המדינה 40% עד 60% מאדמות הערבים בישראל. רוב הקרקעות שהופקעו נועדו להתיישבות יהודים ומיעוטן הופקעו לצורכי הציבור. 18 לדברי עזיז חיידר, מתוך 1,461,441 דונם שהיו בבעלות ערבים שהפכו לאזרחי ישראל, הופקעו 960,940 דונם )66%( לא כולל הנגב. יחד עם הנגב נותרו בידי הערבים 447,080 דונם בלבד. 19 חיים זנדברג מספק הערכה שונה על סמך בדיקת כל הודעות ההפקעה, וטוען כי ההפקעות לצורכי ציבור בין השנים הסתכמו ב- 248,684 דונם )לדעתו, רק מחציתם היו בבעלות פרטית(. זנדברג גורס כי היקף ההפקעות לא פגע במידה רבה במלאי הקרקעות שבידי האזרחים הערבים. 20 יצוין כי נתון זה אינו כולל שטחי קרקע רחבי ידיים שנסגרו לשימוש הצבא לצורך אימונים או 21 לצורך הקמת מתקנים צבאיים. נוסף על הפקעת אדמות מידי אזרחים ערבים והעברתן לידי המדינה "לצורכי ציבור" )בדרך כלל הציבור היהודי(, פעלה המדינה לשמירת רוב הקרקעות שבבעלות 17 חיים זנדברג, מקרקעי ישראל: ציונות ופוסט-ציונות, ירושלים 2007, עמ' ח'מאיסי )הערה 16 לעיל(, עמ' 87; נויברגר )הערה 13 לעיל(, עמ' Aziz Haidar, The Arab Population in the Israeli Economy, Tel-Aviv: The International 19 Center for Peace in the Middle East, 1990, pp זנדברג )הערה 17 לעיל(, עמ' הערת העורך: מסקנותיהם של עזיז חידר ושל חיים זנדברג לא נכללו במהדורה הראשונה והן נוספו למהדורה הנוכחית.

19 14 ערבים בידיה באמצעות אי-הכללתן בתחום השיפוט של יישובים ערביים והכללתן בתחום השיפוט של רשויות מקומיות אזוריות. ראשי היישובים הערביים טוענים שהם סובלים ממחסור בקרקע זמינה לשימוש התושבים, בעוד מוסדות המדינה טוענים שקרקע בבעלות ערבית, הנמצאת בתחומי מועצות אזוריות יהודיות, היא עתודה של קרקע חקלאית שיש לשמור לצרכים עתידיים. תהליך הפקעת הקרקעות מצד אחד ואי-הכללת קרקעות בבעלות ערבים בתחומי המתאר של יישוביהם מצד שני ניכר היטב בשינויים שחלו בהיקף שטחי השיפוט של יישובים ערביים לפני קום המדינה ואף לאחר מכן. להלן דוגמאות אחדות לשינוי בשטח השיפוט המוניציפלי של יישובים ערביים אחדים במשולש ובגליל: 22 לוח 1: שינויים בשטח השיפוט של יישובים ערביים )בדונמים( שם היישוב עראבה אום אל-פחם טייבה* באקה אל-גרבייה ירכא בית ג'ן סח'נין כפר קאסם השינוי בשטח השיפוט - 88% - 80% - 71% - 68% - 67% - 49% - 45% - 25% שטח השיפוט של היישוב )"אדמות הכפר"( 11,350 95,000 25, ,000 13,000 45,000 7,000 22,000 18,000 55,000 13,500 26,500 30,000 55,000 9,000 12,000 * עזיז חיידר כותב, כי על פי נתוני ממשלת המנדט הבריטי משנת 1946, השתרעו אדמות טייבה 24 על 140,000 דונם לפי ההערכה המרבית. לפי הערכת המינימום, הן השתרעו על 32,750 דונם., מקור: נויברגר )הערה 13 לעיל(, עמ' 20. על הפקעת קרקעות ביישובים ערביים שננטשו סמוך להקמת המדינה, ביישובים ערביים שנותרו על כנם וביישובים ערביים ראו: זנדברג )הערה 17 לעיל(, עמ' Haidar 23 )הערה 19 לעיל(, עמ' הערת העורך: מסקנתו של עזיז חיידר לא נכללה במהדורה הראשונה.

20 מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים 15 המדינה הפקיעה קרקעות בהסתמך על כמה חוקים )חוקים מנדטוריים וחוק ישראלי(. אלה החשובים שבהם: 1. תקנות ההגנה )שעת חירום, 1945( התקנות מאפשרות, בין היתר, להכריז על כל שטח או מקום כעל "שטח סגור" שהכניסה אליו אסורה )לדוגמה, "שטח אש 9" בגליל (. 25 לפי תקנות אלה, תושבים שנמנעה מהם החזרה ליישוביהם ולאדמותיהם הפכו ל"נפקדים נוכחים". 2. חוק להסדר תפיסת מקרקעין בשעת חירום )1949( החוק מתיר להפקיע קרקעות למען הגנת המדינה, למען ביטחון האומה, לשם הבטחת שירותים חיוניים, לקליטת עולים וליישוב חיילים משוחררים ונכי מלחמה. 3. חוק נכסי נפקדים )1950( החוק קובע כי אדמות נפקדים יועברו לאפוטרופוס על נכסי נפקדים הפועל בחסות מ נהל מקרקעי ישראל. לפי ההגדרה החוקית של נפקד, לא רק ערבים שנותרו פליטים מעבר לגבול היו "נפקדים" אלא גם חלק מהערבים אזרחי ישראל. נויברגר מציין כי לאחר מלחמת 1948, כ- 20% מהערבים בישראל היו פליטים פנימיים או "נפקדים נוכחים", ובכללם התושבים הערבים במשולש )שסופח לישראל ב (. רכושם הועבר לידי האפוטרופוס על נכסי נפקדים, וזה העביר לאחר מכן את האדמות לרשות הפיתוח )לימים מ נהל מקרקעי ישראל(. 4. פקודת הקרקעות )רכישה לצרכי ציבור, 1943( הייתה הכלי העיקרי שבו עשתה מדינת ישראל שימוש לצורך הפקעת הקרקעות והפקודה הוכנסה לקובץ החוקים הישראלי. 25 שטח אש 9 הוא אזור המשתרע על שטח של 64,000 דונם, שחלקו היה בבעלות תושבים ערבים מסח'נין, מעראבה ומדיר חנא. בשנת 1942 קבעו שלטונות המנדט כי האזור יהיה שטח אש סגור בעבור אימוני צבא והשטח המשיך לשמש למטרה זו גם לאחר הקמת מדינת ישראל. במרוצת השנים הוקצו כ- 11,000 דונם מן השטח לצורך הקמת העיר כרמיאל והרחבתה. עקב כך הפך שטח 9 לאחד מסלעי המחלוקת שהובילו לאירועי "יום האדמה" בשנת ראו: נויברגר )הערה 13 לעיל(, עמ' 22.

21 16 האדמות והקרקעות שהופקעו מן הערבים שימשו בשנות החמישים להקמת יישובים יהודיים. שטחי קרקע נרחבים שהופקעו הועברו לשטחי שיפוט של יישובים יהודיים קיימים וכן לידי גופים אחרים, למשל צה"ל, הסוכנות היהודית, הקרן הקיימת לישראל ומשרדי ממשלה. 4. השיקול הליברלי-שוויוני מייסדי המדינה התלבטו בדבר היחס שיש לנקוט כלפי המיעוט הערבי שנותר בישראל אחרי 1948, ומדיניות הממשלה שיקפה מגמות שונות שהושפעו מחששות על רקע ביטחוני מצד אחד ומשאיפה להקים מדינה דמוקרטית ולקיימה מצד שני. אזרחות ישראלית הגישה הליברלית-שוויונית באה לידי ביטוי מעשי בשילובה ההדרגתי של האוכלוסייה הערבית במרקמי החיים החברתיים, הכלכליים והפוליטיים של מדינת ישראל. עיקרון זה נוסח במגילת העצמאות: "קיום שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה של המדינה, בלי הבדל דת, גזע ומין, הבטחת חופש דת, מצפון, לשון, חינוך ותרבות". ישראל לא ניסתה להטמיע את הערבים בתרבות הכללית העברית כפי שנהגו מדינות לאום אחרות, אלא הכירה בזהות התרבותית והלאומית הנפרדת של האזרחים הערבים באמצעות מתן זכויות קולקטיביות למחצה, כמו הכרה בשפה הערבית כשפה רשמית שנייה, קיום מערכת חינוך ערבית נפרדת, בתי דין דתיים נפרדים וזכויות נוספות בתחום הדת והתרבות וכן מתן פטור קולקטיבי בלתי רשמי משירות חובה בצבא. עם זאת, היה ברור כי מחויבות הממשלה לעיקרון של שוויון בתנאים ששררו ב הייתה רחוקה מלהתממש. עד מהרה בלט הניגוד השורשי בין צביונה הדמוקרטי-ממלכתי של מדינת ישראל ובין אופייה היהודי-ציוני. הגדרת ישראל בהכרזת העצמאות כמדינת העם היהודי וחקיקת חוק השבות )1950( וחוק האזרחות )1952( 26 יצרו חיץ בין היהודים לבין הערבים ובלמו במידה רבה את הגשמת השוויון. הערבים ראו בקבלת האזרחות הישראלית מעין "תעודת ביטוח" מפני גירוש 26 לנוסח חוק השבות )1950( ראו: ; לנוסח חוק האזרחות )1952( ראו:. htm

22 מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים 17 ועקירה. היו שראו בה זכות טבעית, המוקנית להם מכוח היותם בני הארץ ובזכות ישיבתם על אדמתם, ולא משום שראו את עצמם כחלק מן המדינה היהודית- ציונית, שהרי לפי תפיסתם היא שלטה במולדתם שלהם. מדינת ישראל מצדה, כמדינה דמוקרטית שנשענה על הערכים שהתחייבה לקיים במגילת העצמאות, בחרה להעניק אזרחות פורמלית שווה לתושביה הערבים, אלא שמלכתחילה ניסתה לסייג זכות זו ולהקנותה רק למי שנשארו במדינת ישראל, וגם זאת בתנאים מגבילים, כדי לצמצם את מספר הזכאים ולבדוק את נאמנותם. התנאים המיוחדים שנקבעו בחוק האזרחות לקבלת אזרחות מכוח הישיבה במדינה נועדו להבטיח כי לא תינתן אזרחות לתושבים ערבים שעזבו אותה במהלך מלחמת תיקון חוק האזרחות משנת 1980 קבע שכל אדם שנולד להורים שאחד מהם לפחות הוא אזרח ישראלי, יהיה זכאי לאזרחות ישראלית מלידה. כך התאפשרה ליהודים ולערבים הכרה קלה יותר באזרחותם על בסיס לידה בארץ. 27 מגמות של שילוב תוך פיקוח בשנים הראשונות לאחר קום המדינה הייתה המצוקה החברתית-כלכלית קשה במיוחד. מעורבותו המעיקה של הממשל הצבאי בכל היבט של חיי הפרט והחברה וההפקעה הנרחבת של קרקעות שהסתכמה )לפי חישובים בלתי רשמיים( בשני שלישים בקירוב מכלל האדמות שהיו ברשות האוכלוסייה הערבית לפני פרוץ מלחמת 1948, הותירו את היישוב הערבי חלש ופגיע, ללא תשתית כלכלית ובצל רישומו הכבד של זעזוע חברתי עמוק. עם זאת, בה בעת החלו לנבוט בשנות החמישים ניצנים ראשונים של שינוי וצמיחה. ביצוע מדיניות השילוב הופקד בידי משרד המיעוטים שהוקם זמן קצר לאחר הקמת המדינה ובראשו עמד השר בכור שלום שטרית. תפקידו המרכזי היה לתאם בין זרועות הממשלה כדי לנסות להשיב את החיים ביישובים הערביים למסלול שגרתי. עיקר פעולות המשרד התבטא בשיקום סדרי השלטון האזרחי ביישובים הערביים, בדאגה למזון ולסיוע כלכלי ובעזרה הומניטרית תוך פיקוח ביטחוני ופוליטי על האוכלוסייה. כעבור חודשים אחדים, ביולי 1949, פורק המשרד. לשטרית התברר כי נותר נטול סמכויות של ממש, לאחר שמשרדי הממשלה החלו לפעול ביישובים הערביים באופן עצמאי בלא להזדקק לפעולות תיווך של צד שלישי. 27 הערת העורך: במהדורה הראשונה הייתה כותרת הפרק "מגמות של שילוב" בלבד.

23 18 בה בעת עלתה קרנו של מוסד אחר, שלימים היה למוציא ומביא בכל הקשור לאוכלוסייה הערבית בישראל: היועץ לענייני ערבים )יע"ע( במשרד ראש הממשלה. היועץ מילא גם הוא תפקיד של מתאם; אמנם לא היה לו מנגנון מנהלי משלו, אולם כוחו היה רב, שכן הוא היה מקורב לשולחנו של ראש הממשלה והוא שהכריע בסוגיות מהותיות לצד שלטונות הממשל הצבאי. בתקופת הממשל הצבאי בלטו שני יועצים שהשפעתם הייתה רבה: יהושע )ג'וש( פלמון, היועץ הראשון שמונה לתפקיד, ואורי לובראני )שכיהן בשנים (. ב מונה לתפקיד שמואל טולדאנו. על יסוד התפיסה הליברלית-שוויונית עיבדו משרדי הממשלה, באמצעות מחלקות ערביות ולשכת יועץ ראש הממשלה לענייני ערבים, תכניות רחבות-היקף בתחומים שונים: תשתיות, בריאות, חינוך, חקלאות, תעסוקה ועוד. בחברה הישראלית החדשה החל תהליך מואץ של פיתוח חברתי וכלכלי בסגנון מערבי שניתן להגדירו כתהליך מודרניזציה. גם בחברה הערבית, שהייתה חברה שמרנית מבחינה חברתית ושיישוביה לא היו מפותחים מבחינת התשתיות והשירותים, חל תהליך מודרניזציה מקיף שהחל לטלטל בשנות החמישים והשישים את מוסדותיה החברתיים ואת מבניה הכלכליים. תהליך המודרניזציה שינה את פני החברה הערבית מן היסוד. הוא חולל ניעות חברתית ותעסוקתית מהירה, רמת ההשכלה עלתה בקצב מואץ, נתגבשו שכבות חברתיות חדשות של מעמד בינוני ושל אינטליגנציה, נשחקה ההנהגה המסורתית- חמולתית )לצד התחזקות תפקידה הפוליטי של החמולה( ונחלש הפרטיקולריזם העדתי. עקב תהליך המודרניזציה המאולץ ועקב הפקעת האדמות נעשה הכפר הערבי מקור לכוח עבודה אך לא מקור לתעסוקה; מקום לינה ללא שוק עבודה. הכפר הפך להיות מקלט אינטימי, "המולדת המוחשית של הזרים במולדתם", כהגדרת עזמי בשארה. 28 תהליך המודרניזציה הניב תוצאות סותרות ומנוגדות: מצד אחד הוא הביא ליישום נורמות אוניברסליות המקובלות בחברה מערבית מודרנית בתחומים כגון בריאות וחינוך, אולם מצד שני היו השפעותיו שליליות משלא היה בכוחו של הפיתוח החברתי-כלכלי להדביק את קצב התפתחות הצרכים 28 עזמי בשארה, "על שאלת המיעוט הפלסטיני בישראל", תיאוריה וביקורת, 3 )חורף 1993(, עמ' 10.

24 מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים 19 והציפיות. עם זאת, בשל הבידוד של היישובים הערביים שמרה האוכלוסייה על יסודות תרבותה: ערכים, נורמות התנהגות ומבנה חברתי מסורתי שמקורו בהווי חיים כפרי-פלחי. מצד אחד בלט הניגוד בין השמרנות למודרנה לנוכח השינויים שחלו בתעסוקה ובדפוסי הכלכלה, אך מצד שני שימור דפוס החיים היה גורם חשוב בהקלת ההסתגלות של האוכלוסייה לתנאי החיים במדינת ישראל. במהלך השנים התחוור כי הבטחתה של הממשלה לקיים שוויון אזרחי מלא, על פי השיקול הליברלי שהונח ביסוד מדיניותה, אינה מתממשת. המגזר הערבי לא עמד בראש סולם העדיפויות של הממשלה והקצאת המשאבים הייתה רחוקה מלספק את הנדרש. הפערים מצאו ביטוי בתחומים רבים עיכוב בפיתוח התשתיות )חשמל, ביוב, כבישים( ביישובים ערביים; מחסור בקרקע לבנייה עקב אי-השלמת תכניות מתאר, ומצוקה במערכת החינוך הערבית שנבעה ממחסור בכיתות לימוד עקב גידול מהיר במספר האוכלוסין. הפערים בין המגזר היהודי לבין המגזר הערבי העמיקו, ובה בעת זינקה מעלה רמת הציפיות האישיות והקבוצתיות של הערבים בישראל. ביטול הממשל הצבאי בסוף שנת 1966 הסיר את המגבלות המ נהליות שחצצו בין המגזר הערבי לבין המגזר היהודי. אף על פי כן, משרד היועץ לענייני ערבים ומחלקות לענייני ערבים במשרדי הממשלה ניסו להמשיך לפעול על פי שיטות הפיקוח גם לאחר ביטול הממשל הצבאי )מדיניות של "שכר ועונש"(, אך הצלחתם הייתה חלקית. 29 ההשוואה הנוקבת שערכו הערבים בישראל בין מצבם שלהם לבין מצבם של בני הרוב היהודי גילתה פערים ניכרים. בעקבות זאת נולדה ציפייה מוגברת כי לאחר הסרת המחסומים תפעל הממשלה לצמצום הפערים. Reiter 29 )הערה 12 לעיל(, עמ'.40

25 20 ג : בעקבות ביטול הממשל הצבאי, מלחמת ששת הימים והאינתיפאדה הראשונה תקופת זו הושפעה במידה רבה משני אירועים: ביטול הממשל הצבאי )1966( ומלחמת ששת הימים. לאחר מכן השפיעו על מדיניות הממשלה ועל היחסים בין המדינה לבין אזרחיה הערבים גורמים נוספים: הסכסוך בין ישראל לבין הפלסטינים ובעיקר האינתיפאדה הראשונה שפרצה בדצמבר 1987, ועידת השלום הבין-לאומית שהתכנסה במדריד ב- 30 באוקטובר 1991, וכן תהליכים אזוריים כגון מלחמת המפרץ הראשונה שפרצה בסוף שנת 1990 ושקיעתה של ברית-המועצות כמעצמה התומכת ביריבותיה של ישראל במזרח-התיכון. בעקבות סיום הממשל הצבאי נולדה בציבור הערבי ציפייה כי עתה, עם סילוק המחסומים, תפעל הממשלה לצמצום ההבדלים בין שתי האוכלוסיות. בפועל קרה אך מעט. הבטחת הממשלה לקיים שוויון אזרחי מלא לא התממשה בשל גורמים אובייקטיביים וסובייקטיביים כאחד. קצב גידול האוכלוסין המהיר הוליד צרכים פיזיים חדשים בקרב הציבור הערבי אך הם לא זכו לטיפול הולם. אמנם משרד היועץ לענייני ערבים התווה קווי מדיניות שנגעו למרבית העניינים החשובים בחיי הציבור הערבי, אך הקושי כפי שהגדיר א ורי שטנדל, שכיהן כסגן היועץ היה נעוץ באי-הביצוע. ליועץ לא הייתה יכולת אכיפה או סמכויות ביצוע ומדיניות הממשלה 30 התאפיינה ב"כיבוי שרפות". יאיר בוימל טוען כי שילובם של האזרחים הערבים בחיי המדינה במהלך שני העשורים הראשונים כמו גם פיתוח הכלכלה והתשתיות ביישוביהם לא נתפסו בעיני השלטון כחובה או כביטוי לפן השוויוני-ליברלי של מדיניות הממשלה אלא כפעולה נגזרת של המדיניות הביטחונית. למשל, בשנת 1958, כאשר גובשה תכנית חומש לפיתוח המגזר הערבי ודובר על חיבור הכפרים הערביים לרשת החשמל, אמר מרדכי נמיר )יו"ר ועדת מפא"י לענייני ערבים( כי מטרת ההארה 30 א ורי שטנדל, ערביי ישראל: בין פטיש לסדן, ירושלים: אקדמון, 1992, עמ' 30.

26 מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים 21 של הכפרים היא "להכניס אותם תחת פיקוחנו. ]...[ כאשר אתם עוברים בוואדי עארה בלילה, אינכם רואים אלא עוינות. אם נאיר את האפלה הזאת, נוציא אותם 31 מתוך החשיכה ונכניס אותם תחת פיקוחנו. הוא הדין ברשת הדרכים והתחבורה". החלטות הממשלה הנוגעות לאוכלוסייה הערבית היו בעיקרן מ נהליות; הן נשאו אופי אינסטרומנטלי ונגעו לטיפול באוכלוסייה זו בתחומים כגון ביטחון, כלכלה, בריאות, חינוך, משפט ודת. חלק גדול מן ההחלטות נגע לאכיפת החוק במגזר הערבי ולהגברת הפיקוח עליו. החלטות אחרות הצטמצמו לפתרונות מוגדרים שנגעו לבעיות מקומיות או התקבלו בתגובה לאילוצים מידיים, כמו מתיחויות שהתגלעו בחברה הערבית או בשל שיקולים פוליטיים ומפלגתיים. אחד השיקולים שהניעו את הממשלה להשקיע בפיתוח הכלכלי של היישובים הערביים נבע מתפיסה אסטרטגית של מוסדות המדינה, שגרסה כי שיפור כלכלי ירחיק מהאזרחים הערבים מחשבות על התארגנות חתרנית נגד המדינה או על היפרדות )אירידנטה(. תפיסה זו ניכרה עוד בימיה הראשונים של המדינה והיא ממשיכה במידה רבה לנווט את מדיניות הממשלה גם עשרות שנים לאחר הקמתה. זו הייתה גם העילה לכך שכבר לפני הבחירות לכנסת הראשונה )האספה המכוננת(, למשל, הכריע ראש הממשלה ושר הביטחון דאז, דוד בן-גוריון, בעד מתן זכות בחירה לאזרחי ישראל הערבים. דעה זו רווחה גם במערכת הביטחון. השב"כ המליץ לממשלות ישראל לדורותיהן לעשות למען שילוב האזרחים הערבים בחיי המדינה בהנחה שכך תובטח נאמנותם. 32 ברוח דברים אלה התבטאו גם עמי איילון ויובל דיסקין בעת ששימשו בתפקיד ראש השב"כ. איילון, למשל, אמר בדיונים בין אינטלקטואלים יהודים לאינטלקטואלים ערבים שנפגשו במהלך השנים כדי לנסח אמנה משותפת שתגדיר את יחסי היהודים והערבים במדינה, כי "]...[ אנו ממליצים למדינאים על מדיניות השתלבות, שכן ההשתלבות היא הסכנה הגדולה ביותר של תפיסות בדלניות, 31 מצוטט אצל: אורי ניר, "כמו שדפקנו את הערבים", הארץ, 31 במאי יוסי מלמן, "השב"כ דרש שוויון. אז הוא דרש", הארץ, תמונות ערביות: מוסף על הערבים בישראל, 25 במאי 2004, עמ'

27 22 שהן ראשיתה של החתרנות המדינית". 33 עמדה דומה הביעו בשב"כ גם עשור 34 לאחר אירועי אוקטובר אשר להחלטת הממשלה מ בדבר גיבוש תכנית חומש לפיתוח התשתיות בכפרים הערביים, רענן כהן מציין כי מטרת התכנית הייתה "להעלות את רמת 35 הצריכה ורמת החיים שלהם, כדי שרמת חייהם לא תהפוך למקור שנאה". בכמה יישובים ערביים נסללו כבישים, הוקמו מבני ציבור ונעשו פעולות פיתוח נוספות, אולם ככלל היו אלה פעולות מצומצמות בהיקפן ורק חלק קטן מהתכנית המקורית אכן בוצע. בוימל טוען כי מראש לא הייתה למקבלי ההחלטות כל כוונת אמת ליישם את התכנית כולה )על הפער בין ההצהרות לבין הביצוע ועל החסם הביורוקרטי ראו בהמשך(. בשנות השבעים לא הסתמן שינוי מהותי בעניינם של הערבים בישראל. הממשלה בראשות גולדה מאיר אכן ערכה ב דיון בנושא המגזר הערבי ועסקה בסוגיה של תעסוקת אקדמאים, אך לא הרבה מעבר לכך. אירועי "יום האדמה" )שהתחולל ב- 30 במארס 1976( גם הם לא הצליחו לחולל תמורה יסודית בהתייחסות הממשלה כלפי הערבים. מסמך קניג שהוזכר בפרק 2 חולל סערה משום שהציע למסד את ההפליה כלפי האזרחים הערבים. במאי 1976, בעקבות "יום האדמה" הקדישה הממשלה ישיבה מיוחדת לעניין הערבים בישראל וקיבלה שורה של החלטות. הוחלט לשלב את האזרחים הערבים כמיעוט דתי ותרבותי )בלא להכיר בהם כמיעוט לאומי( בכל תחומי החיים במדינה ולקלוט 120 משכילים ערבים בשירות המדינה. ההחלטה לקלוט 120 משכילים לא יושמה )נקלטו רק שלושה בוגרי אוניברסיטה ערבים( משום שהממשלה התפטרה בסוף אותה שנה, ובבחירות של מאי 1977 התחולל מהפך פוליטי שבעקבותיו הוקמה ממשלה בראשות הליכוד. יתר על כן, לאחר אירועי 33 "פגישה עם עמי איילון", בתוך: עוזי בנזימן )עורך(, של מי הארץ הזאת? מסע לניסוח אמנה יהודית-ערבית בישראל, ירושלים 2007, עמ' מירב ארלוזורוב, "השב"כ מאמין בערביי ישראל", הארץ,,TheMarker 17 בינואר 2011, עמ' רענן כהן, זרים בביתם: יהודים, ערבים, מדינה, אוניברסיטת תל - אביב: דיונון, 2006, עמ' 245.

28 מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים 23 "יום האדמה" נתקבלו במשרד השיכון ובמ נהל מקרקעי ישראל כמה החלטות חשובות, שעניינן ניסיון להקל את מצוקת הקרקע ביישובים הערביים. בין השאר הוחלט על הקצאת קרקעות לרשויות מקומיות ערביות, על השתתפות המדינה בהוצאות עבור הכנת תכניות מתאר לאזורי תעשיה, על מתן סיוע בתנאים מיוחדים לזוגות צעירים ערבים ועל מתן פיצויים או הקצאת קרקע חלופית לבעלי אדמות שקרקעותיהם הופקעו במסגרת התכניות לפיתוח הגליל. 36 בפועל תכניות המתאר הפשירו אך שטח מצומצם לבנייה ולפיתוח ולא ניתן מענה על הביקוש של האוכלוסייה הערבית ועל צרכיה. הקמת ממשלת האחדות הלאומית בין הליכוד לבין מפלגת העבודה ב חוללה מפנה מסוים. אמנם לא חל שינוי יסודי בקווי היסוד של הממשלה, אך היא מינתה את השר עזר וייצמן לאחראי על הטיפול בענייני המיעוטים. אף כי לא הוקם משרד ממשלתי רשמי לנושא, היה זה מינוי מינסטריאלי ראשון מסוגו מאז בוטל משרד המיעוטים ב וייצמן הביא עמו רוח חדשה וביטל את משרת היועץ לענייני ערבים, שזכתה לביקורת רבה בציבור הערבי, אשר ראה ביועץ מעין "אפוטרופוס" על ענייניהם. אף על פי כן, המשיכו לכהן בתפקיד אישים שונים, בין בכינוי של "עוזר" ובין בכינוי של "יועץ" )שרים אחרים שהופקדו מטעם הממשלה על נושא המיעוטים היו משה ארנס ואהוד אולמרט(. 36 אלי רכס, ערביי ישראל והפקעת הקרקעות בגליל: רקע, אירועים והשלכות, , תל אביב: אוניברסיטת תל אביב, 1977 עמ' 166.

29 24 ד. ממשלת רבין-פרס : התחלת 37 מדיניות של העדפה מתקנת בתקופת ממשלת רבין-פרס ) ( חל מפנה של ממש בהתייחסותה של הממשלה לציבור הערבי והדרוזי. השינוי נבע לא רק מהגישה הליברלית יותר שנקטה ממשלה זו אלא מאילוץ פוליטי. רבין, שנבחר לראשות הממשלה ב- 1992, התקשה להקים קואליציה; כדי להבטיח רוב בכנסת הוא נשען על תמיכה שקטה של "רוב חוסם" של חברי כנסת ערבים. ברית זו הניבה פירות מבחינתם של הערבים בעקבות סיכום דברים בין מפלגת העבודה שהרכיבה את הממשלה לבין מפלגות חד"ש ומד"ע. מצעה של הממשלה החדשה כלל פרק נרחב שהכיר בקיומן של בעיות יסוד, כגון היישובים הבלתי מוכרים, תקציבי הרשויות המקומיות, תכניות מתאר ושאלת הווקף המוסלמי. משנת 1992 ואילך הגדיר משרד ראש הממשלה את פיתוח האוכלוסייה הערבית כאחד הנושאים הדחופים אשר ראוי לטפל בהם במסגרת עבודת מטה בין-משרדית. במהלך שנות התשעים התגבשה מתכונת לטיפול, לביצוע, למעקב ולדיווח בנושאי פיתוח האוכלוסייה הערבית בתחומים רבים, כגון תשתיות, תחבורה, מים, ביוב, תעסוקה, חברה ורווחה. הסכמי אוסלו שנחתמו בין ישראל לבין אש"פ בשנת 1993 חוללו אווירה ציבורית תומכת במדיניות של העדפה מתקנת כלפי האזרחים הערבים; בה בעת העמיק בקרב האוכלוסייה הערבית והנהגתה השיח על השתלבות במדינה. בין חוקרים נטושה מחלוקת על השאלה האם המדיניות של יצחק רבין ושל יורשו שמעון פרס הייתה פריצת דרך של ממש במדיניות כלפי המגזר הערבי או ביטאה שינויים קלים בלבד. 38 לוח 2 להלן מציג את צעדי המדיניות של ממשלת 37 הערת העורך: כותרת הפרק במהדורה הראשונה הייתה: "1992 עד היום: עידן חדש". בתת - פרק זה נעשתה עריכת תוכן מהותית והוא שונה מהנוסח שהופיע במהדורה הראשונה. Reiter 38 )הערה 12 לעיל(, עמ'.165

30 מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים 25 רבין-פרס לעומת הסכם ההצטרפות ל"גוש הרוב החוסם" שבין מפלגת העבודה 39 לבין מפלגות חד"ש ומד"ע. לוח 2: המדיניות של ממשלת רבין-פרס לעומת הסכם ההצטרפות ל"גוש הרוב החוסם" הסעיף בהסכם "הגוש החוסם" צמצום הפערים בחינוך צמצום הפערים בתיעוש צמצום הפערים בחקלאות צמצום הפערים בדיור המימוש העדפה מתקנת, תוספת שעות לימוד וכיתות לימוד לחינוך היסודי לא מומש לא מומש לא מומש צמצום הפערים בתקצוב פעילות לא מומש הנוער צמצום הפערים בשירותי הבריאות הוקמו 48 מרפאות לאם ולילד השוואת תקציבים ומועסקים התקדמות ניכרת ברשויות המקומיות השלמת תכניות מתאר תיקון חוק נכסי נפקדים והשבת לא מומש נכסי הווקף מינוי ועדות תכנון ביישובים מעל 5,000 תושבים השלמת מפעלי ביוב הקמת מוסד להשכלה גבוהה שערבית היא שפת ההוראה בו מימוש חלקי התקדמות ב- 34 תכניות מתאר בשנים שלאחר מכן מימוש חלקי הוקמה רק מועצה )מרחבית( אחת בוואדי עארה התקדמות ניכרת תכנית חומש להשוואת תקציבים לא מומשה מוניציפליים מימוש חלקי הוכרו שתי מכללות, אך לא הוקם מוסד חדש Reiter 39 )הערה 12 לעיל(, עמ'.166

31 26 הסעיף בהסכם "הגוש החוסם" בחינה מחדש של מדיניות הבנייה ללא רישיון בחינה מחדש של שטחי השיפוט בחינה מחדש של מדיניות איחוד רשויות מקומיות המימוש מימון ממשלתי לתכנית "בנה ביתך" לא מומש במגזר הערבי שיקום שכונות ערביות נושאים שלא הופיעו בהסכם וננקטו פעולות חיוביות לטיפול בהם מימוש חלקי הופסקה הריסת בתים מימוש חלקי הורחבו שטחי השיפוט של כפרים באזור נצרת ושטח השיפוט של רהט מימוש חלקי האיחוד לא התממש משיקולים הנוגעים לאוכלוסייה היהודית התקבלה החלטה, אך לא מומשה בפועל לראשונה הוכרו כפרים באזור עדיפות לאומית; לראשונה הוקמו יחידות סביבה ביישובים ערביים; לראשונה מונה שגריר ערבי ושולבו ערבים כצוערים במשרד החוץ; הונהגה העדפה מתקנת בשירות המדינה. מתוך 18 שינויי מדיניות שסוכמו בין מפלגות העבודה לבין חד"ש ומד"ע היה יישום משמעותי בחמישה נושאים בלבד; בשני נושאים אחרים הייתה התקדמות חלקית וב- 11 נושאים לא הייתה התקדמות כלל. בתקופת ממשלה זו ניכר צמצום ניכר של הפערים בתקציבים בין האוכלוסייה היהודית לערבית, אך הדבר נעשה באקראי ולא כתכנית כוללת המבוססת על צרכים. תוספת התקציב לרשויות המוניציפליות לא הספיקה ולא מנעה שביתה ארוכה של הרשויות המקומיות הערביות בשנת לעומת זאת, לראשונה שינה משרד החינוך את סדר העדיפויות בתקציבו והוסיף לבתי הספר במגזר הערבי 15,000 שעות הוראה שנלקחו מבתי ספר יהודיים דתיים.

32 מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים 27 שינויים חשובים התחוללו בתחום הסמלי: הוקמה ועדת מנכ"לים לענייני המגזר הערבי, בוטלה משרת יועץ ראש הממשלה לענייני ערבים והתמנה "ראש תחום מיעוטים" במשרד ראש הממשלה, אשר מילא את אותם התפקידים שמילא היועץ; משרד החינוך והמועצה להשכלה גבוהה הכירו בשתי מכללות ערביות; בוטלה ההפליה של משפחות ערביות שבאה לידי ביטוי בסכומי קצבאות הילדים שמעניק המוסד לביטוח לאומי; משרד הפנים הכיר בשמונה יישובים ערביים שהיו בבחינת "בלתי מוכרים"; ארבעה יישובים ערביים נכנסו לראשונה לרשימת היישובים באזורי עדיפות לאומית בקו העימות )בעקבות פסיקת בג"צ ולא כיוזמה של הממשלה(; משרד החוץ מינה לראשונה ערבי לתפקיד שגריר וקיבל ערבים לקורס צוערים בסגל הדיפלומטי; הממשלה מינתה שני סגני-שר ערבים ועשרות משרות חדשות בשירות המדינה יועדו לערבים במסגרת של העדפה מתקנת בתעסוקה. ההעדפה המתקנת כלפי הערבים כמדיניות ממשלתית קיבלה לגיטימיות ציבורית ומשפטית. נוסף על כך, ועדה בראשות שר המשפטים הציעה להחזיר לכפריהם את עקורי איקרית וב רע ם ולהקצות לכל משפחה שני מגרשים חינם 40 )נציגי העקורים דחו את ההצעה בטענה שאין היא מספקת(. רבין סירב לצרף לממשלתו מפלגה ערבית ושר ערבי והסכם "הגוש החוסם" נתן לגיטימיות חלקית לנציגי המפלגות הלא-ציוניות. למרות זאת, במבט לאחור נראה כי אישי ציבור ערבים ראו את תקופת ממשלת רבין-פרס כתור הזהב ביחסי מוסדות המדינה לאזרחים הערבים וזאת על רקע הנסיגה שחלה במדיניות הממשלות שקמו אחריה. Reiter 40 )הערה 12 לעיל(, עמ'.165

33 28 ה. ממשלת נתניהו הראשונה וממשלת ברק: ממשלת בנימין נתניהו ממשלתו הראשונה של בנימין נתניהו ) ( לא העמידה את נושא האוכלוסייה הערבית בראש מעייניה; נהפוך הוא, ניתן אף להבחין בנסיגה במידת נכונותה להתמודד עם הסוגיה. ביטוי אחד ניתן לכך במישור הסמנטי, עת חזרה הממשלה להשתמש במונח האנכרוניסטי "מיעוטים" והפגינה יחס של פטרונות כלפי "בני מיעוטים שקשרו את גורלם עם גורל העם היהודי", כפי שנוסח בקווי היסוד של הממשלה. רוב תיקוני התקציב של ממשלת רבין-פרס בוטלו פרט להמשך ההעדפה המתקנת בתקציבי החינוך והרשויות המקומיות, שהם סעיפים שקופים בספר התקציב. ועם זאת, בתקופתה של ממשלה זו זכו יישובי הדרוזים והבדווים להעדפה מתקנת: לראשונה נערך סקר צרכים ביישובי הדרוזים; בעקבותיו החליטה הממשלה בשנת 1998 על תכנית חומש לפיתוחם והוסיפה לתקציביהם 1.7 מיליארד שקלים. כמו כן החליטה הממשלה על הוספת 617 מיליוני שקלים ליישובי הבדווים בגליל בפריסה על פני חמש שנים. באוקטובר 1997 השתתף לראשונה שר בממשלה באזכרה השנתית לחללי טבח כפר קאסם )משה קצב שהיה ממונה על ענייני הערבים(. לצד שינויים אלה החמירה ממשלת נתניהו את אכיפת צווי ההריסה של מבנים בלתי חוקיים במגזר הערבי. היא גם סגרה שטח של כ- 500 דונם באדמות אל- רוחה שבוואדי עארה והגדירה אותו "שטח אש" מקרה שעורר אלימות רבה 41 מצד התושבים הערבים. Reiter 41 )הערה 12 לעיל(, עמ'.165

34 מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים ממשלת אהוד ברק ב נבחר אהוד ברק לראשות הממשלה. הציבור הערבי תמך בו תמיכה של ממש 96% מהבוחרים הערבים נתנו לו את קולם, ועם הקמת הממשלה גברו הציפיות שיחולל שינוי. קווי היסוד של הממשלה החדשה דמו לאלה של קודמותיה. ברק שינה את דפוסי הטיפול באוכלוסייה הערבית והקים ועדת שרים לענייני הערבים אזרחי ישראל. בראש הוועדה הועמד השר מתן וילנאי, אך בפועל היה כוחה של הוועדה מוגבל. רק לאחר אירועי אוקטובר 2000 החלה הממשלה לקדם תכנית מקיפה לפיתוח האוכלוסייה הערבית, שנודעה בשם "תכנית הארבעה מיליארד ש"ח". החלטת הממשלה הדגישה שזו תכנית חירום שיעדה המרכזי הוא צמצום הפערים בין יהודים לבין ערבים בכל תחומי החיים. תכנית פיתוח רב-שנתית זו תשמש להלן כמקרה מבחן למדיניות הממשלה משני טעמים: ראשית, היקפה של התכנית הוא הגדול ביותר מאז ומעולם, היקף חסר תקדים בהיסטוריה של החלטות ממשלה הנוגעות לפיתוח היישובים הערביים; שנית, התכנית זכתה לתשומת לב ציבורית מיוחדת משום שהיא התקבלה בממשלה מיד לאחר אירועי אוקטובר לכאורה ניתן לצפות כי במקרה זה יתממש הביצוע בפועל יותר מבעבר, אם כביטוי לרצונה הטוב של הממשלה לפצות על המדיניות המקפחת בעבר ואם מתוך כוונתה של הממשלה לתקן )ולו גם מיד( כמה מגורמי העומק שהביאו לפרוץ האירועים. התכנית הרב-שנתית לפיתוח היישובים הערביים כאמור )החלטת ממשלה מס' 2467 מיום 22 באוקטובר 2000( כללה 73 יישובים ערביים, מהם 50 רשויות מקומיות )עיריות ומועצות מקומיות( ועוד 23 יישובים בשש מועצות אזוריות )שתי מועצות אזוריות ערביות וארבע מועצות אזוריות מעורבות שנכללים בהן יישובים ערביים(. ההקצבה המקורית לתכנית עמדה על 3.95 מיליארד ש"ח בקירוב. גיבושה של התכנית החל עוד במהלך תקופת כהונתו של אהוד ברק כראש ממשלה. ועדת אור, שחקרה את אירועי אוקטובר 2000, ציינה בדין וחשבון שלה, כי בתקופה זו הוחל בעבודת מטה לגיבושה של תכנית חומש, שנועדה לתקן חלק ניכר מאי-השוויון כלפי האוכלוסייה הערבית. עיקרי התכנית היו: קידום תכניות

35 30 בנייה ביישובים הערביים, פיתוח תשתיות בשכונות קיימות ופיתוח שכונות חדשות; פיתוח מוסדות ציבור בתחומי תרבות, חברה וספורט; סלילת כבישים פנימיים ואזוריים; פיתוח אזורי תעשייה, מלאכה ושירותים; בניית כיתות לימוד במגזר הערבי והכנת תכנית להכשרה מקצועית; פיתוח התיירות ביישובים הערביים ועוד. הוועדה ציינה כי "התכנית האמורה לא אושרה אלא זמן קצר לאחר אירועי אוקטובר מימושה היה תלוי בהקצאת תקציבים ניכרת, כמפורט בה. בפועל, 42 לא מומשו עיקרי התכנית, והדבר הוסבר בקשיים תקציביים". דו"ח עמותת סיכוי לשנת מראה כי עקב קיצוצים שהושתו במהלך תקופת ביצוע התכנית, בפועל הוקצו לה 3.15 מיליארד ש"ח, כ- 80% מהתקציב המקורי על פי החלטת הממשלה. סכום הביצוע בפועל עמד על 2.74 מיליארד 43 ש"ח, כלומר 87% מההקצאה בפועל או 69.4% מהתקציב המקורי. 42 ועדת החקירה הממלכתית לבירור ההתנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראלים באוקטובר 2000, דין וחשבון, ירושלים, ספטמבר 2003 )להלן: דו"ח ועדת אור(, סעיף 55, עמ' לדיון מפורט בנתוני הביצוע במשרדי הממשלה השונים ראו: מיכל בליקוף, "החלטות ממשלה בעניין האזרחים הערבים, תכניות פיתוח ליישובים הערביים ומעקב אחר ביצוען, ", בתוך: עלי חיידר )עורך(, מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים: שנתיים לפרסום דו"ח ועדת אור, , ירושלים וחיפה: סיכוי העמותה לקידום שוויון אזרחי, דצמבר 2005, עמ'.41 19

36 מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים 31 לוח 3: ההקצבה בתכנית הפיתוח הרב-שנתית לפי משרדי הממשלה ושיעור 44 הביצוע הסופי המשרד תקציב רב-שנתי לפי החלטה 2467 )במיליוני ש"ח( סכום )במליוני ש"ח( ביצוע סופי שיעור מההקצבה המקורית )%( 72.1% 45.4% 102.6% 48.3% 59.8% 93.6% 101.0% 21.2% 72.0% 46.8% 70.6% 85.0% 31.3% 172.9% 69.4% , ,946.8 חינוך, תרבות וספורט הבינוי והשיכון התחבורה התעשייה, המסחר והתעסוקה הפנים התשתיות הלאומיות ביטחון הפנים החקלאות התיירות הדתות )פנים( המדע והטכנולוגיה הבריאות משרד ראש הממשלה מ נהל מקרקעי ישראל סה"כ השופט האשם ח'טיב, שנמנה עם חברי ועדת אור, נדרש לסוגיית שיעור הביצוע הנמוך בתכנית הפיתוח הרב-שנתית ביחס להקצבה המקורית. הוא הזכיר כי משנת 2004 בוטלו תקציבי הפיתוח, דבר שפגע פגיעה קשה במיוחד ברשויות המקומיות הערביות, שבשל מצבן הכספי הקשה היו תלויות לחלוטין בתקציבים אלה. ביטול תקציבי הפיתוח פגע ביכולתן של רוב הרשויות המקומיות הערביות 44 לדיון מפורט בנתוני הביצוע במשרדי הממשלה השונים ראו: בליקוף )הערה 43 לעיל(, עמ' 18.

37 32 לחבר מבני ציבור לתשתיות וכן מנע מהן סלילת מדרכות, החלפת צנרת המים, הקמת עמודי תאורה, ביצוע עבודות ניקוז וכדומה. לדבריו, בתום תקופת התכנית לא זו בלבד שהפער בתחום הפיתוח לא נסגר, הוא אף התרחב. יתר על כן, התחומים היצרניים יותר כתעשייה וחקלאות כמעט לא זכו לסיוע. דברים אלה משקפים את החשש הכללי הרווח בציבור הערבי מפני האפשרות שמלכתחילה לא היה בכוונתה של הממשלה ליישם בפועל את "תכנית ארבעת המיליארדים". בדצמבר 2003 התבטא בעניין זה שאוקי ח'טיב, יו"ר ועדת המעקב: "אנו דורשים כי הממשלה תיישם הלכה למעשה את שהתחייבה לו, שכן מאסנו בדיבורים ובוועדות". ח'טיב הוסיף: "קיימת בישראל תרבות של אי-קיום הסכמים שנחתמו בין הממשלות לבין הרשויות הערביות". 45 דבריו של ח'טיב מיטיבים לבטא את הלך הרוח הכללי בציבור הערבי, ולפיו "תכנית ארבעת המיליארדים" לא הייתה אלא אחיזת עיניים מצד ממשלת ברק וכל מטרתה הייתה לשכך את הזעם ששרר ברחוב הערבי בעקבות אירועי אוקטובר אשר להתייחסות העקרונית, לאחר אירועי אוקטובר 2000 החליט ראש הממשלה ברק להטיל על המועצה לביטחון לאומי לגבש הצעה לקווי מדיניות ביחס לאזרחים הערבים בישראל. המועצה ריכזה את מערך הייעוץ והדיווח התקופתי לוועדת השרים. בה בעת ריכז האגף לתיאום ובקרה במשרד ראש הממשלה את המעקב על ביצוע החלטות הממשלה. האיור להלן מסביר את תהליך הגיבוש של קווי המדיניות והמעקב אחר ביצועם, כפי שהציעה המועצה לביטחון לאומי. יש להוסיף כי הפקדת הנושא בידי המועצה לביטחון לאומי זכתה לביקורה רבה בקרב רבים בציבור הערבי, שפירשו צעד זה כאישור לעובדה שהערבים בישראל נתפסים כאיום ביטחוני. 45 ליאור גרינבאום, "הרשויות הערביות: הממשלה ביטלה המימון ב ל'תכנית 4 המיליארד'", גלובס, 3 בדצמבר 2003.

38 מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים 33 איור 1: תהליך גיבוש קווי המדיניות בעניין האזרחים הערבים ומעקב אחר 46 ביצועם ועדת השרים לענייני ערבים בראשות ראש הממשלה דיווח לוועדת השרים על ביצוע ההחלטות אגף תיאום ובקרה במשרד ראש הממשלה 4 המועצה לביטחון לאומי ניתוח מצב קיים, איתור בעיות וחסמים וגיבוש הצעות מדיניות תשומות בניתוח המצב הקיים וגיבוש מדיניות התייעצות עם נציגים מהמגזר הערבי ומהרשויות המקומיות הערביות קבלת החלטות ומסירה לביצוע משרדי הממשלה דיווח על ביצוע תקציבי והתקדמות בפרויקטים תיאום עבודת המשרדים ומעקב ביצוע ההחלטות ועדת אור מתחה ביקורת על אהוד ברק משום שנמנע מלייחד ישיבת ממשלה לנושא האזרחים הערבים למרות המלצת גורמי הביטחון. ממשלה זו המשיכה במדיניות קודמתה באכיפה נוקשה של צווי הריסה של בתים שנבנו ללא רשיון במגזר הערבי. שינוי המדיניות העיקרי היה בכך שנציגי ועדת המעקב העליונה של הציבור הערבי צורפו לישיבות ועדת השרים ולישיבות ועדת המנכ"לים לעניין הערבים אזרחי ישראל. הסכם היסטורי נחתם בין הממשלה לבין ועדה עממית ביישובי ואדי עארה לגבי שטח האש באדמות אל-רוחה, ובו הוסכם על ביטול סגירת שטח האש ועל תוספת של כ- 10,000 דונם לשטחי השיפוט של היישובים הערביים הסמוכים אליו. כקודמתה, לא מימשה ממשלת ברק את הבטחת ממשלת רבין-פרס משנת 1996 להקצות 50 מיליוני שקלים לפיתוח שמונה יישובים בלתי מוכרים שקיבלו הכרה. היא אף לא מימשה את החלטת ממשלת נתניהו להקצות 660 מיליוני שקלים ליישובים הבדווים, אולם לראשונה קיבלו חקלאים בדווים בנגב פיצוי על הבצורת שחלה בשנת בתקופת ממשלת ברק נוספו למטרות החינוך גם הוראת התרבות, ההיסטוריה והמורשת של האוכלוסייה הערבית ונחקק תיקון לחוק 46 מקור: בליקוף )הערה 43 לעיל(, עמ' 13.

39 34 החברות הממשלתיות ולפיו יינתן ביטוי הולם לייצוגה של האוכלוסייה הערבית בהרכב דירקטוריון של חברה ממשלתית. עד השגת ביטוי הולם לייצוג כאמור, ימנו 47 השרים, ככל שניתן בנסיבות העניין, דירקטורים מקרב בני האוכלוסייה הערבית. בהשוואה לממשלת נתניהו שקדמה לה, ממשלת ברק שכהונתה הייתה קצרה ניסתה לחולל שינוי באמצעות התמקדות בנושא מרכזי אחד השקעה כספית בפיתוח היישובים הערביים, אולם כקודמתה היא המשיכה במדיניות האכיפה הנוקשה בתחום הבנייה ללא רישיון ונמנעה מלייחד ישיבת ממשלה לסוגיית האזרחים הערבים. Reiter 47 )הערה 12 לעיל(, עמ'

40 מדיניות הממשלה כלפי האזרחים הערבים 35 ו. מדיניות הממשלות אחרי אירועי אוקטובר 2000 )ממשלות שרון, אולמרט ונתניהו: 48 ) ממשלת אריאל שרון בתקופת ממשלותיהם של אריאל שרון, של אהוד אולמרט ושל בנימין נתניהו חלה נסיגה מסוימת ביחסה של הממשלה כלפי האוכלוסייה הערבית )ראו בהמשך הפרק דיון נרחב בקווי היסוד של הממשלות(. בכל זאת, עדיין ניכרו סימנים של כוונה לקדם את הטיפול במגזר הערבי. בשנת 2001, מיד לאחר שהתמנה לראש ממשלה, בישר אריאל שרון לראשי הרשויות המקומיות הערביות שבכוונתו לשפר את היחסים עם הציבור הערבי. הוא הטעים כי החליט לעמוד בעצמו בראש ועדת השרים לענייני ערבים ולאשר לביצוע את תכנית החומש להקצאת ארבעה מיליארד שקלים לפיתוח המגזר הערבי. בתקופת ממשלתו של שרון מונה מג'לי והבה, דרוזי ממפלגת הליכוד, לתפקיד מנכ"ל המשרד לשיתוף פעולה אזורי. שר הפנים ממפלגת העבודה מינה לראשונה ערבי )אוסקר אבו-ראזק( לתפקיד מנכ"ל של משרד ממשלתי חשוב משרד הפנים. בנוסף, ערבי ממפלגת העבודה )ראלב מג'אדלה( התמנה לתפקיד יו"ר ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת. בספטמבר 2002 כינס שרון את ועדת השרים לעניין האזרחים הערבים בישראל והכריז כי הוא מאמץ את "תכנית ארבעת המיליארדים" שהתקבלה בתקופת ממשלת ברק. שרון קרא לקדם את הנושא "ולהושיט סיוע נרחב למגזר הערבי", והאיץ בשרים ליישם את החלטות הממשלה. 49 דבריו של שרון התקבלו בחוסר אמון ובספקנות רבה מצד ועדת המעקב, והיא הטילה ספק בכנות כוונותיו ליישם את התכנית. 50 ספקנות זו הוכחה כמוצדקת לנוכח פעולות הממשלה בתקופת כהונתו, ואכן מבחן התוצאה מלמד ש"התכנית הרב-שנתית לפיתוח היישובים הערביים", היא "תכנית ארבעת המיליארדים", לא מומשה בסכומים ובהיקף 48 הערת העורך: בתת - פרק ו' נעשתה עריכה מהותית, נוספו לו תוספות משמעותיות והוא אינו דומה לנוסח שהופיע במהדורה הראשונה. 49 איתמר אייכנר, "4 מיליארד שקלים למגזר הערבי", ידיעות אחרונות, 5 בספטמבר צוות אל-חק ואל-חריה, 6 בספטמבר 2002.